作者:刘民权,系北京大学经济学院教授、博导

对于不同的灾害,是分散应急还是集中应急,既是一个理论问题,也是一个实践问题。所谓分散应急,是指不同的灾害由不同的部门负责应急,比如森林大火由主管林业的部门负责应急,水灾由主管水利的部门负责应急,疫情由主管医疗卫生的部门负责应急,等等。而集中应急,是指把所有或大部分灾害的应急职责集中到同一部门或同一机制下统一管理,如在我国,由应急管理部负责大部分灾害的应急工作;在美国,联邦层面则由联邦应急事务管理局全面负责各种灾害的应急,包括疫情。

灾害应急只涉及灾害应对工作中的一小部分内容,后者包括从事前对灾害风险的预防,到事后的应急、灾后生产和生活活动的恢复,以及灾后重建各项内容。而无论是事前预防还是事后恢复与重建,相关事宜涉及一国或一地经济发展的总体部署与人民生活的方方面面,所以国际上一直倡议各国把灾害风险管理融入其经济社会发展各项工作。通过分析灾害集中应急体制的一些优势,有助于全面把握我国现有体制下疫情防控与灾害应急之间的关系。

集中型灾害应急管理体制有利于有效防控次生灾害

次生灾害,是指由上一次灾害引发的下一次灾害,比较重要的次生灾害事例有2011年3月东日本大地震所导致的海啸和核泄漏事件。进一步的分析表明,存在引发次生灾害的多种途径。一般而言,任何一次灾害的发生都涉及三个层面的因素。

第一,风险源或风险因素。此为灾害发生的源头,一般以某种人类尚未完全了解的规律,或者说以一定概率,发生作用。有些风险因素是完全自然的,如地震;有些则是人为的,如人们因不当行为导致的森林大火;有些则兼有自然与人为的因素。

第二,人们暴露于相关风险因素中。即使某风险因素发挥了作用,但如无任何人暴露其中,则不构成灾害。比如发生在某边远无人区的地质塌方,并不构成一次灾害,因为它不导致任何人伤亡或影响人活动。成为一次灾害事件的最主要标准是有人遭受到相关风险因素作用的影响,并且该影响达到一定规模。

第三,人们对该作用的暴露程度及其脆弱性。即使暴露于某一风险因素之下,相关人员或社区如果有坚强的韧性成功削弱或避免由此带来的负面影响,则仍不构成一次灾害。一般说来,某种风险因素起作用与否决定一次灾害发生与否,但灾害的影响力度和范围不仅仅取决于风险因素作用的力度,还取决于人们对该作用的暴露程度及其脆弱性。在导致次生灾害的诸多传导渠道中,包括了引发上一次灾害的风险因素,以及上次灾害的影响力度和范围。另外,上次灾害发生后人们对其展开的应对行动中的各环节,也能起到重要的传导作用,这些环节包括应急,灾后恢复和灾后重建。如这些环节出现重要疏忽或问题,同样可以直接引发下一次次生灾害,并影响对其的应对效果。

集中型灾害应急管理体制有利于提升管理人员对各类风险因素之间相互传导的警惕性

除次生灾害外,复合灾害也是需要加以关注的。复合灾害是指虽然相互间没有因果关系,但发生的时间和地点都比较接近的两件或以上事件。由于它们发生的时间和地点都比较接近,上一次灾害会为下一次灾害的应急工作带来困难,或者相反,等等。集中型灾害应急管理体制的优点并不仅仅在于可联合、统一地开展各类灾害的应急工作,还在于它有助于统一排查排除某些灾害风险,特别是次生灾害风险。

集中型管理体制不仅有助于管理人员对各类风险因素之间的相互传导保持高度警惕,它还有助于在防御任一灾害时充分考虑到相关措施可能发生的连锁反应,包括在防御和抵御其他可能的次生灾害及其影响方面的作用。一旦某一灾害发生时,在采取行动应对该灾害时,有助于充分考虑到这些行动可能具有的正负面效应,如引发或阻断其他可能的次生灾害。针对一般复合灾害,有利于在采取措施应对其中一次灾害时,同时考虑到这些措施对另一灾害的应对工作造成的影响,包括正面的和负面的。所有这些效应,在一个分散管理体制下是很难被兼顾到的。

集中型灾害应急管理体制有利于组建和培养一支坚强、高效的复合型灾害应急专业队伍

资源分人力和物资。在物资方面,用于灾害应急的物资有许多,包括灾后搜救所需要的各种设备和机械、抢救伤残和预防次生疫情所需的各类医护和公共卫生用品、掩埋死者所需的各类器材、抢修道路和通讯设施以恢复灾区交通和通讯所需的各类机械器材、运送物资所需的各类车辆机械、搭建临时居所所需的各类器材,以及各类必需食品和生活用品。

在这些物资中,有些只限于用于某些灾害的应急行动,不少则是不同灾害的应急行动都需要的。在集中型灾害应急管理体制下,后者可得到共用。所有这些物资,都可以加以集中准备和储备,集中管理和统一调度。还可以根据各类灾害风险的地理分布,在全国选择合理的地点,为各类应急物资建立仓储管理网络,以确保一旦有需要,所需物资就能快捷抵达灾区。

人力资源也有很高的通用性,即具备一定训练的同一个人能参与针对许多不同灾害的应急活动。同时,参与的各类应急活动越多,经验就越丰富,其中不少是基于不同灾害应急工作中的共性的。在不同灾害的应急工作中积累的经验,是相互促进的。这些经验的积累,将有助于相关人员在下次应对不同灾害的工作中更好地发挥作用。集中型灾害应急体制有助于组建和培养一支坚强、高效的复合型灾害应急专业队伍。不同人员之间会有一定分工,但作为一个整体,这支队伍能快速、高效地对各类灾害开展各项应急工作。

国际上普遍的灾害治理模式是把各种灾害风险集中起来管控,形成灾害防控的合力

许多需要我们高度警惕的、有可能造成重大灾害事件的,都是属于“小概率、大影响”这类风险因素。之所以叫做“小概率、大影响”风险,是因为同类风险并不经常出现,而一旦出现并不加阻断,就会造成巨大影响。因为同类风险并不经常发生,所以人们对其认知会比一般风险更少,能够依赖的经验、数据和案例更缺乏。同时,由于是“小概率”风险,其发生的可能性更容易被人忽视,人们久而久之就会慢慢地忽略它。

一个基本的规律是,一次重大灾害后,一开始人们对发生同类灾害的警惕性很高,但是随着时间的推移,人们开始掉以轻心、放松戒备,而此时或许正是发生下次同类灾害的时间。做到风险灾害防治的常备不懈,就需要组建专门的监测和管控相关风险的机构,它们的唯一任务就是时刻保持高度警惕,监测任何可能的风险苗头并及时采取措施。设立一个专门的机构加以监测、管控的原因是因为,如把这一重要职能放置于同时需管理大量日常事务的部门,则灾害过后一段时间该职能的重要性可能完全被忽视,被大量与该职能无关的繁杂事务所淹没。

在国际社会,一条普遍的灾害治理国家管理模式演变规律是逐步把一些原由各相关实务部门管控的灾害风险,移出这些日常事务管理部门而交由专门设置的机构负责。再往后,由于许多风险灾害的防治相互间可以借力形成合力,通过资源共用、统一规划,把这些不同的灾害风险置于同一个部门管控。美国联邦政府在20世纪70年代末跨出了这一步,成立了联邦应急事务管理局,其在美国联邦层面代表政府管控所有灾害风险——包括疫情。我国于2018年组建了应急管理部。由同一个政府部门来综合管控各类灾害风险的另一个原因是,如果单个专门机构只管控一种风险,而由于同类事件一般并不频繁发生,久而久之该机构内的人员会放松警戒。虽然由于种种原因,美国在这次新冠肺炎疫情防控中的表现欠佳,但其综合应对疫情和其他灾害的做法还是值得我们深思的,应不应该把疫情防控纳入集中型灾害防控范围,成为有待研究的课题。把各种灾害风险集中起来管控,一方面相互间可以借力形成合力,同时也有助于把该部门内负责管控不同灾害风险人员的警惕性都调动起来。

应将疫情防控纳入集中型灾害防控体系,及时监测和果断阻断可能发生的灾后公共卫生事件

疫情与其他灾害相比有哪些特殊性和共性,是否可以一起纳入集中型管控范围,深入分析和思考这些问题有重要的现实意义。这样做或许能帮助我们克服我国疫情防控中存在的问题,补齐短板,使我们在应对突发问题时做得更好。我们同时也应该认识到,我国在这次新冠肺炎疫情防控方面体现出巨大的体制优势,我们需要做的,就是寻找既能允许我们弘扬现有优势,又能帮助我们克服存在的不足的办法、方案或路径。

第一,我国目前的疫情防控体制由国家卫健委主导和领导,而卫健委是一个集诸多日常医疗卫生管理事务于一身的机构,且重大疫情又是一桩“小概率、大影响”的风险事件。根据前文分析,这种制度安排在一定程度上并不利于重大疫情苗头被及时监测和发现,并得到有效控制。如果把它置于一个专设的机构内,有专门的人员操作,而且如果该机构不受地方利益影响,相信结果会有所不同。同时,如果这一专设机构再被纳入一个集中型灾害及疫情监测防控体系,受该体系领导,成为专门监测跟踪全国各类灾害风险变化系统的一部分,一方面将有助于该专设机构始终保持高度的警惕性,另一方面还将有利于在系统内开展多元交叉分析,以更好地确保对监测信息的准确分析,以及在此基础上做出准确结论。

第二,从资源利用来说,这次抗疫动用了许多资源,不少是在全国范围内临时组织和调动的,而似乎没有发挥应急管理部的应急资源储备和调度的作用。这种通过临时调动组织起来的资源,机会成本会远高于事先储备的物资。而如前文所述,许多应急物资并不只限于用于应对某一种特定灾害,而是可以通用的,包括用于防控疫情。在这次抗击新冠肺炎疫情中,我国能够大范围调动物资,包括派遣4万多名医护人员支援疫区,一方面说明了我国抗灾体制的优势,另一方面也表明存在一个理顺物资调度机制以降低机会成本达到更高效益的问题。

第三,虽然出现涉及疫情的复合灾情的概率并不大,但其可能性是不容忽视的。比如前段时间出现的南方水灾和北京疫情,所幸的是他们没有出现在同一地方。如果出现在同一地方,那么无疑会为管控疫情和应对水灾都带来更大困难,而且因为由两个不同的系统分别领导抗灾和防疫,要密切协调两方面的工作定会难上加难。

第四,任何一次重大灾害都是一次公共卫生事件,如处理不当,都有可能引发次生疫情,因此需要加以严密防范。也许由于仍处于初创阶段,目前的应急管理部还缺乏相关的公共卫生事件应对能力,因此只能将疫情管控任务“外包”给其他部门,但从长期来说,其相关能力的缺乏必定会影响其及时监测和果断阻断可能的灾后公共卫生事件,并削弱我国整体的疫情管控能力。没有任何强有力的理由说明疫情防控不同于所有其他灾害的防控,必须得分散、单独管理,而不能融合于集中型灾害防控体系。如果说目前的应急管理部仍不具备扛起相关职责的条件和能力,那么此时或许正是把它建设成一个具备这些条件和能力的部门的时候。